Sébastien Martin (ADCF) : “Engager une relation nouvelle entre État et territoires à travers la politique du contrat”

Plus de six mois après que vous êtes devenu président de l’ADCF, quel est votre regard sur le poids des intercommunalités et le rôle de l’association ?
J’étais certes jusqu’alors vice-président, mais devenir président de l’ADCF amène à jouer un rôle différent. Six mois après ce renouvellement de nos instances, j’observe aujourd’hui combien le fait intercommunal est un fait politique majeur. Nous ne sommes plus un syndicat technique : les intercommunalités sont porteuses de projets de territoires et des dynamiques de relance. Ce “poids” et cette maturité du fait intercommunal dans le paysage institutionnel est bien sûr lié au travail de mes prédécesseurs et des équipes de l’ADCF. L’ADCF-Intercommunalités de France a une histoire et une identité qui font la force de notre association et le plaisir d’y travailler dans un esprit constructif et de consensus. Le débat de politique politicienne n’a jamais et n’aura jamais sa place à l’ADCF. Nous représentons, dans leur pluralisme, les communautés de communes, les agglomérations et les métropoles et sommes devenus un interlocuteur privilégié des pouvoirs publics nationaux. 

Les citoyens ont-ils pour autant pleinement conscience de ce “fait intercommunal” ?
Le fait intercommunal est parfaitement établi et reconnu par nos concitoyens, qui savent de plus en plus qu’ils appartiennent à une intercommunalité, mais sans forcément en connaître le fonctionnement et le contour précis. Il en va de même, d’ailleurs, pour les interventions des départements, de la région ou de l’État dans les territoires : les citoyens n’identifient pas toujours le bon acteur. Mais chaque Français a bien conscience qu’il appartient à une intercommunalité qui porte une ambition pour son bassin de vie. La prise en considération par le gouvernement et le Parlement de ce fait intercommunal est aussi une réalité. D’où l’idée de construire une relation contractuelle forte avec l’État, d’autant plus facilitée que nous avons l’habitude de relations contractuelles avec les régions et parfois avec les départements sur des engagements financiers pluriannuels et transversaux. Nous sommes au début d’une nouvelle ère avec les contrats de relance et de transition écologique (CRTE). Ils représentent la première étape de l’idée que porte l’ADCF avec le contrat “global” ou “intégrateur”.

Les CRTE, voulus pour accélérer la relance, s’adaptent-ils réellement à chaque territoire ? En quoi sont-ils une avancée ? 
Les CRTE ne doivent pas être une simple liste à la Prévert de projets soutenus par la DETR [la dotation d’équipement des territoires ruraux] et la DSIL [la dotation de soutien à l’investissement local] en 2021-22. Ils doivent signifier un accord sur des priorités stratégiques à long terme. C’est bien un changement de culture et ce sera l’enjeu de mon mandat à la tête de l’ADCF que d’engager et d’intensifier cette relation nouvelle entre État et territoires à travers la politique du contrat. Il faudra certainement un peu de temps pour parvenir à cette territorialisation des politiques publiques et à la déconcentration des décisions. Aujourd’hui, nos préfets ont un peu de visibilité sur la DETR, la DSIL, le Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT), éventuellement sur les crédits de la direction régionale des affaires culturelles, mais ils n’ont pas de visibilité sur les moyens des agences nationales, de l’agence régionale de santé ou du rectorat… Dans les territoires, l’État et ses opérateurs parlent à plusieurs voix. Il faut simplifier et réunifier. C’est l’un des enjeux de la loi “4D”, qui doit être porteuse d’une nouvelle manière d’agir de l’État dans les territoires. 

Cette arrivée à maturité des intercommunalités coïncide avec le plan de relance. Le timing est-il le bon ? 
Oui, c’est un bon timing. Soit l’État choisissait de tirer un trait sur sa relation de proximité avec les collectivités du “bloc local” et ne contractualisait qu’avec les 18 régions [13 en métropole et 5 outre-mer, ndlr] pour avoir moins d’interlocuteurs. Soit il choisissait de s’engager avec les intercommunalités, ne pouvant le faire avec chacune des 35 000 communes, à l’échelle d’un bassin de vie. Certaines intercommunalités se sont elles-mêmes regroupées à travers un “pays” ou un syndicat mixte pour porter le CRTE à une plus large échelle, ce qui n’est pas choquant. Le Premier ministre a juste indiqué que l’intercommunalité était l’échelle minimale. Je suis pour ma part à la tête d’une intercommunalité – le Grand Chalon – qui dispose de tous les moyens d’ingénierie nécessaires. Je porte un CRTE unique avec les intercommunalités voisines. Favoriser cette interterritorialité est aussi dans l’ADN de l’ADCF. 

Les contrats de relance et de transition écologique sont-ils donc pour vous la bonne méthode ?
Oui. Il y a des obstacles à surmonter, comme dans toute nouvelle culture et comme dans tout changement. Mais nous tiendrons bon sur l’objectif parce que c’est la bonne manière de faire à mes yeux – sinon je ne la défendrais pas depuis si longtemps. Pour répondre aux inquiétudes de certains élus, nous devons rassurer et prouver ; face aux réflexes parfois trop descendants de l’État, nous expliquerons la nécessité de transformer notre relation. 

Cela veut dire qu’une nouvelle réforme institutionnelle n’est pas nécessaire…
Je ne sais pas si cela doit passer par une réforme institutionnelle, mais cela passe assurément par un nouveau cadre de dialogue entre l’État et les collectivités. C’est dommage que la Conférence nationale des territoires n’ait pas fonctionné.

Pourquoi la conférence n’a-t-elle pas marché, selon vous ? 
Il y a eu, peut-être, des maladresses, par exemple sur la question de l’apprentissage retiré aux régions et qui a provoqué des crispations fortes. Il faut instaurer de véritables cadres d’échange structurés, mais en finir avec la comitologie qui existe dans notre pays. Il est possible de constituer des groupes de travail précis pour avancer sur tel ou tel point, chargés de rapporter devant une instance de haut niveau. Les associations représentatives des élus ont toute légitimité pour échanger avec le gouvernement, mais aussi les commissions parlementaires, pour déterminer sur une année les enjeux à traiter, en tirer les conséquences, aboutir à des conclusions communes et ensuite légiférer ou réglementer de manière éclairée. Si on organise une conférence nationale sur le mode d’une grand-messe, il ne faudra pas en attendre grand-chose. Il faut un cadre apaisé de dialogue permettant d’avancer de manière concrète.

Il faut donc sortir des postures politiques…
Moins la messe est grande, plus on sort des postures politiques (sourire). 

Pensez-vous que la relation entre État et territoires sortira changée de la crise ? Certains élus regrettaient, avant, de n’avoir pas ou peu d’échanges avec leur préfet de région, avec le directeur de l’ARS… Il semble que la crise ait installé davantage de proximité. Est-ce votre constat ? 
À titre personnel, j’ai toujours eu des bonnes relations avec mon préfet ou mon sous-préfet. Je ne suis pas de ceux qui aiment à taper sur l’État. Nous avons besoin, dans notre pays, d’un État qui garantisse l’équité entre tous les territoires et qui soit capable de jouer un rôle d’arbitre, mais aussi de donner une impulsion. Je vois aussi, dans nombre de territoires, des préfets qui ont sincèrement envie de travailler en confiance et de manière quotidienne avec les élus, et qui disent même s’être engagés dans ce métier pour porter du développement territorial. Ils trouvent d’ailleurs dans le fait intercommunal une organisation qui facilite évidemment leur travail. Peut-être cette relation varie-t-elle lorsque votre préfet de département est également préfet de région. Il peut s’agir d’une autre classe de préfets, dont certains peuvent le faire sentir… Dans les territoires ruraux, je vois beaucoup d’élus qui ne sont pas tant inquiets de perdre leur sous-préfecture que leur sous-préfet : ils ont besoin d’une personne de confiance pour leur apporter un conseil, un regard national sur leurs problématiques, une présence en forme de soutien et d’accompagnement. C’est très français de se montrer critique à l’égard de l’État, mais en cas de souci majeur, vers qui se tourne-t-on immédiatement ? 

Faut-il revoir complètement l’articulation entre État et territoires ? Faut-il que l’État soit celui des crises et des transitions et qu’il revoie totalement sa stratégie pour l’adapter aux défis qu’il affronte (sanitaire, terroriste, financier, climatique…), alors que les territoires seraient, eux, en charge de réponses opérationnelles ? 
Nous le constatons : nous sommes à un moment clé qui voit toute notre organisation institutionnelle réinterrogée. Nous n’avons pas de culture d’État fédéral. Un transfert massif de compétences vers les collectivités ne serait ni compris ni accepté par nos concitoyens. Imaginez, par exemple, que l’éducation nationale, du point de vue pédagogique, soit organisée différemment d’une région à l’autre, que la santé soit directement pilotée par les collectivités sans que l’État intervienne ! Pourtant, une telle décentralisation de l’éducation ou de la santé fonctionne ailleurs, chez certains de nos voisins. En France, ces grands services publics nationaux restent des sortes de totems. 
Dans le même temps, la crise des “gilets jaunes” et celle que nous traversons depuis mars 2020 montrent qu’une question se pose avec force : comment mieux s’appuyer sur les collectivités locales, qui ont fait preuve d’une réelle efficacité ? Les exemples d’initiatives et de solutions opérationnelles apportées par les collectivités sont nombreuses. Regardez le centre départemental de santé de Saône-et-Loire qui a recruté 70 médecins alors que l’État ne parvenait pas à attirer des personnels médicaux ! Sur beaucoup de sujets, les collectivités peuvent aider à un meilleur fonctionnement de nos grands services publics nationaux : santé, éducation, sécurité… Des exemples similaires existent par dizaines, par centaines ! Avec l’instauration des grandes régions, l’exécutif a tenté de structurer le pays dans un système pseudo-fédéral, sans pour autant donner aux régions les mêmes pouvoirs que les Länder allemands détiennent. Ne copions pas ce qui se fait ailleurs : développons notre propre modèle. 

L’État et les territoires seraient-ils dans un entre-deux ? Que proposez-vous ? 
Nous sommes en effet dans un entre-deux. Pour avancer, il faut conforter les collectivités dans leurs grandes missions principales, aller parfois plus loin dans leurs pouvoirs réglementaires pour qu’elles gèrent réellement les compétences dont elles ont la charge. Et il faut en parallèle instaurer une vraie déconcentration de l’État pour que les réponses soient apportées à un niveau local ou régional, et non dans des rendez-vous avec un conseiller technique d’un cabinet ministériel. Voilà ce qui doit changer ! Cela suppose souplesse et réactivité. Je n’ai jamais entendu des responsables d’intercommunalité dire à l’État “Pour faire face au Covid ou organiser la vaccination, laissez-nous gérer seuls” ; ils disent en revanche “Faites-nous confiance, nous savons gérer la logistique, établir des modes de fonctionnement dans nos établissements qui n’imposent pas des protocoles de 70 pages incompréhensibles…” 

Concernant le “D” de “différenciation” dans la loi “4D”, comment l’appréhendez-vous ?
Cela fait longtemps qu’on en parle. Ce qui m’intéresse, c’est la réalité et non les principes. Nous avons avancé l’idée d’identifier de véritables autorités organisatrices dans les politiques publiques, qui existent déjà en matière de mobilités. Les communautés de communes avaient jusqu’à la fin mars pour prendre, si elles le souhaitaient, cette compétence “mobilités” et devenir organisatrice des mobilités sur leur territoire. “La possibilité de”, c’est très pertinent ! Cela laissait aux intercommunalités désireuses de s’investir la possibilité de le faire. À défaut, elles laissaient la main aux régions. 

Est-ce donc la bonne manière de faire ? 
C’est de la différenciation sans le dire ! Sur des enjeux environnementaux ou en matière d’habitat, cette notion d’autorité organisatrice pourrait se mettre en œuvre. Si votre plan local de l’habitat et votre plan local d’urbanisme intercommunal sont aboutis, si vous disposez déjà de la délégation des aides à la pierre et si vous avez développé une plate-forme de rénovation énergétique des logements, alors votre niveau de maturité vous permet de prendre la main de bout en bout sur les enjeux d’habitat. L’État peut alors vous déléguer totalement cette politique publique. C’est plus impactant et efficace, à mon sens, que des mesures nationales telles que “Ma Prime Renov”, qui permet certes de faire du volume, mais qui n’est pas une vraie politique publique à ce stade et risque de gaspiller de l’argent public.

Qu’est-ce que cela suppose ?
Pas grand-chose : qu’on puisse ouvrir la notion d’autorité organisatrice au volet “habitat”, alors qu’elle existe déjà dans les faits sur les déchets et sur la mobilité. On sortirait alors de la notion plus floue de “chef de file”, qui donne le sentiment d’un rapport hiérarchique entre une collectivité par rapport à une autre alors qu’il s’agit juste de coordonner l’action commune. La notion d’autorité organisatrice est plus opérationnelle et part du principe que si vous avez la capacité de le faire et que vous êtes volontariste pour le faire, eh bien on y va ! Et cela sans créer un conflit avec le voisin, sans installer une sorte de concurrence entre collectivités. Cela peut aussi permettre une certaine subsidiarité entre niveaux de collectivités. Si tel niveau ne prend pas la responsabilité, un autre peut le faire. Comme nous venons de le faire en matière de mobilités dans les espaces ruraux. C’est plus souple, plus intelligent. 

La loi “4D” n’arrive-t-elle pas trop tard dans la mandature ? 
Déjà, elle a le mérite d’arriver et nous en sommes heureux ! 

Mais à vous écouter, elle n’était pas forcément nécessaire. La déconcentration relève du pouvoir réglementaire…
Si on ne fait pas de loi en France, alors on a l’impression de n’avoir rien fait (sourire)… Disons que cela acte les choses. Si demain un ministre déclare vouloir déconcentrer ses crédits dans les territoires, il n’aura pas besoin de passer par une loi : la déconcentration relève en effet du pouvoir réglementaire. Mais la loi “4D” comporte bien d’autres dispositions importantes, notamment sur l’évolution de la loi SRU.

Quel regard portez-vous sur la suppression de l’ENA et la réforme de la haute fonction publique ? Qu’en attendez-vous ? 
Il y a, dans notre pays, une fâcheuse tendance à taper sur nos fleurons. Quand vous décriez le TGV – soi-disant à cause duquel nous n’avons plus investi dans les TER –, le nucléaire ou nos autres réussites, cela devient difficile d’aller les vendre à l’étranger. On peut penser ce qu’on veut des énarques, mais ils contribuent à l’efficacité de notre secteur public. Quelle sera la prochaine étape ? Puisqu’il faut couper la tête à tout ce qui représente les élites, alors faut-il supprimer également les écoles qui ont fait les polytechniciens, les normaliens, les centraliens… ? Ce n’est pas ainsi que l’on règlera le problème de l’ascenseur social dans notre pays. C’est casser le thermomètre pour dire qu’on n’a pas de fièvre. Il faut, à mon avis, une réforme de l’ENA plutôt que sa suppression. 

La campagne présidentielle débutera véritablement à l’automne. Comment les problématiques relatives aux intercommunalités, et plus largement aux territoires, doivent-elles être appréhendées dans cette échéance ? Qu’en attendez-vous et quel rôle l’ADCF y jouera-t-elle ? 
Notre congrès annuel, en octobre à Clermont-Ferrand, sera l’occasion de formuler des propositions dans le cadre d’une plate-forme que nous préparons. Évidemment, l’ADCF ne restera pas sur le côté pendant cette élection présidentielle. Auparavant, le grand public ne se souciait pas ou peu de notre organisation institutionnelle et territoriale, qui restait un débat d’élus et d’experts. Ce n’est plus le cas aujourd’hui : les Français ont bien vu que quelque chose n’allait pas avec le révélateur des “gilets jaunes”, puis celui de la crise du Covid. Ils ont été touchés directement et quotidiennement, la question institutionnelle a envahi les plateaux TV : pourquoi la région Grand Est ne peut-elle pas gérer les masques alors que l’ARS intervient ? Pourquoi les collectivités ont-elles été écartées alors qu’elles avaient la capacité d’intervenir ? Nos concitoyens font le constat que l’organisation a dysfonctionné et que les choses auraient pu et dû être mieux pilotées. Ils voient bien que la relation entre État et collectivités dans les territoires doit être revue. Nous serons donc présents dans le débat public. Très présents.

Le congrès de Clermont-Ferrand sera-t-il l’occasion pour vous de donner la parole aux candidats ou aux partis ? 
Ce n’est pas notre rôle que d’organiser un grand oral des candidats. Mais c’est le nôtre que d’apporter des propositions et de les tester. Vous l’avez observé : les intercommunalités sont arrivées à maturité et jouent un rôle essentiel dans les bassins de vie, en proximité avec les acteurs économiques et les habitants. Elles portent des problématiques, des attentes et des besoins forts. Ces problématiques seront mises en débat pendant la présidentielle. 

La question de l’aménagement du territoire et de l’articulation entre l’urbain et le rural, entre les métropoles et le monde rural, est également évoquée dans le débat public. Pensez-vous qu’il ne faut pas opposer urbain et rural ? 
L’ADCF travaille beaucoup sur ces enjeux d’aménagement du territoire et porte des propositions en matière de cohésion. En effet, il faut éviter tout “métropole bashing” du fait du contexte actuel, qui invite à voir sous un jour nouveau les opportunités des villes moyennes et des territoires ruraux. Ce mouvement de réinterrogation des territoires intermédiaires suppose aussi d’avoir des métropoles fortes parce qu’elles accueillent des aéroports, des laboratoires de recherche, des universités, des grandes entreprises, etc. Sortons d’une vision de la politique d’aménagement du territoire en pièces détachées et travaillons davantage sur les réseaux, les synergies et les liens entre les territoires. C’est aller dans le sens de notre histoire : la France s’est construite autour de ses capitales régionales et de ses villes moyennes et elle continuera à le faire. La reprise en main de notre destin industriel exige notamment cette collaboration entre territoires. Les secteurs intermédiaires et ruraux ont la place pour accueillir les entreprises de production là où les métropoles sont souvent des territoires urbains tendus, davantage tournés vers les services, mais aussi vers la recherche, l’innovation technologique et la formation qui seront nécessaires à notre réindustrialisation. Tout est complémentaire et nous avancerons à condition de travailler ensemble ! 

Vous portez un regard optimiste dans une période assez sombre…
Il y a assez de pleureuses ! Il est facile d’affirmer que tout va mal, de flatter les bas instincts et de se positionner comme LA solution sans même en faire la démonstration sur le fond. Dire que nos territoires et notre pays ont un avenir, proposer des solutions pour dépasser le négativisme et le déclinisme suppose un travail et un engagement de fond. Se saisir des enjeux, se réorganiser et sortir de visions dogmatiques et cloisonnées en s’appuyant sur nos élites, nos chefs d’entreprise, nos élus ou notre patrimoine permettra de rebondir. Jouons collectif, ce qui est le propre du fait intercommunal, et nous nous en sortirons !

Propos recueillis par Sylvain Henry