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Nicole Belloubet : “Le ministre doit être en capacité de mesurer l’acceptabilité d’une décision”

L’ex-garde des Sceaux du gouvernement Philippe revient sur la réduction des cabinets ministériels décidée en début de mandat et sur le rapport du politique à l’expertise. Pour un ministre, la maîtrise technique d’un dossier est une condition indispensable à l’appréciation de son acceptabilité politique, juge-t-elle.

Quel regard portez-vous sur le fonctionnement des cabinets ministériels à 10 membres ? 
De mon point de vue, le cabinet à 10 membres fonctionnait bien. Mais les réponses peuvent être différentes selon deux paramètres : la nature du portefeuille ministériel dont vous avez la charge et la nature du lien que vous établissez avec les membres du cabinet et de l’administration centrale. Soit l’alchimie existe, soit elle n’existe pas. Au ministère de la Justice, nous avions constitué une équipe de 10, puis de 11 lorsque le gouvernement a institué le principe d’un onzième conseiller chargé du « suivi de l’exécution des réformes et des objets de la vie quotidienne ». Mon ministère comptait 5 directions, ce qui n’est pas énorme. Mon cabinet était extrêmement soudé. Je revois d’ailleurs toujours ses anciens membres soit individuellement, soit en équipe. Les membres du cabinet, ce n’est pas une surprise, travaillaient beaucoup (de 9 h 30 à minuit certains soirs et sans doute le week-end). Moi-même, je commençais à 7 h 30 et terminais au plus tôt à minuit. Mais les horaires pouvaient varier en fonction des débats parlementaires qui s’étiraient parfois jusqu’à 3 heures du matin. Ce mode de fonctionnement est possible car les membres du cabinet sont jeunes et très engagés. Ils acceptent pendant un temps donné des sacrifices sur le plan personnel. Le turn-over dans mon cabinet était faible, sauf peut-être à la fin. Lorsque nous sommes 10, une fois recruté le directeur de cabinet et son adjoint, le chef de cabinet, le communicant et le conseiller chargé des affaires parlementaires et celui en charge de l’international, il reste 4 postes disponibles pour le suivi de l’activité pénitentiaire, les affaires civiles, le pénal et la protection judiciaire de la jeunesse. Le secrétaire général n’avait pas d’interlocuteur dédié, sinon le directeur de cabinet ou son adjoint. Je concevais les fonctions des membres du cabinet à la fois comme des « go-between » et comme des porteurs de réflexions de fond. Ils traitaient les commandes spécifiques, m’alertaient sur un problème particulier ou prenaient en charge les relations avec l’extérieur, les débats parlementaires et les discours.
 
Comment avez-vous organisé les relations de travail au ministère ? 
Je ne réunissais pas fréquemment le cabinet dans son ensemble. Il se réunissait collectivement, sous l’autorité du directeur de cabinet, pendant que j’assistais au Conseil des ministres. Pour autant, je voyais sans cesse chacun de ses membres en fonction des sujets. Je réunissais en revanche les directeurs d’administration centrale dans plusieurs formats. Une réunion collective était organisée tous les vendredis matins à 9 heures, avec le plus souvent un ordre du jour précis. J’y assistais 2 fois sur 3 pour passer des messages. Je rencontrais également mensuellement les directeurs en tête-à-tête. En réalité, j’avais le sentiment d’être tout le temps avec les directeurs ou les membres de cabinet, tant je partageais de réflexions et d’idées avec eux. Hormis certains déplacements ou lors de rendez-vous au ministère avec des personnalités extérieures, que j’assumais seule – et même dans ce format-là, ils m’accompagnaient souvent ! –, nous étions en permanence ensemble. 

Pour moi, un directeur d’administration centrale doit être politique au sens où il traduit la volonté du ministre.

Comment conceviez-vous votre agenda ? Comment, notamment, répartissiez-vous les temps entre celui du ministre « manager » et celui du ministre de « représentation » ? 
Nous avions un schéma préétabli d’organisation, qui ne se réalisait d’ailleurs pas toujours ! L’agenda était très contraint par la présence au Parlement, très forte au début du quinquennat : les questions au gouvernement (QAG) nous sollicitaient initialement trois fois par semaine. S’y ajoutaient les débats parlementaires autour des textes du gouvernement, mais aussi autour de ceux déposés par l’opposition, ainsi que les auditions réalisées dans le cadre des missions d’évaluation ou de contrôle du Parlement. J’ai consacré, et c’est naturel, un temps très important au Parlement. Mon agenda était structuré par le Parlement et par les Conseils des ministres. Nous allions sur le terrain au moins une fois par semaine, le vendredi, et si possible une autre demi-journée mais dans un périmètre géographique plus réduit. Dans les interstices, prenait corps le travail avec le cabinet et les administrations. Mon agenda était par ailleurs structuré par les sujets que nous souhaitions mettre en avant, avec des semaines thématiques (numérique, justice de proximité, lutte contre la fraude fiscale…). Cet agenda était évidemment percuté par les événements dus à l’actualité et les réunions à l’Élysée ou Matignon non programmées à l’avance. Rétrospectivement, je dirais que cette organisation, conceptualisée, décidée dans mon bureau le lundi matin avec mon cabinet, a été mise à mal par deux séquences de crise : la réforme des retraites (mal acceptée par les avocats, elle a entraîné une paralysie judiciaire qui a rendu difficile tout un pan de mon travail) et la crise du Covid. Ces deux moments lourds ont longuement perturbé le fonctionnement de la justice. Le cabinet et les directeurs de centrale m’ont d’ailleurs très largement aidée dans la gestion de ces périodes de crise.

Comment avez-vous effectué le choix de votre directeur de cabinet ? 
Je l’ai choisi dans les vingt-quatre heures qui ont suivi ma nomination. Il n’y a pas eu de discussion sur le profil avec l’Élysée et Matignon. D’entrée de jeu, je savais que je choisirais un conseiller d’État dont la présence à ce poste me rassurait. Le secrétaire général du gouvernement m’a soufflé 3 noms de conseillers d’État, dont un que j’avais connu lorsque j’étais membre du Conseil constitutionnel. Il représentait alors le gouvernement et je l’avais trouvé astucieux et pédagogue. À vrai dire, je connaissais trop peu le milieu judiciaire, au moment de ma nomination, pour faire un choix éclairé d’une personne issue de ce milieu. Aujourd’hui, avec la connaissance des hommes et des femmes qui est désormais la mienne, je pourrais faire le choix inverse sans difficulté. Évidemment, nommer un membre du Conseil d’État au poste de directeur de cabinet impliquait de recruter un magistrat de l’ordre judiciaire en qualité de directeur adjoint. J’ai alors pris davantage de temps et j’ai reçu plusieurs candidats. J’ai eu la chance de faire, sur ces postes, des choix techniques et humains remarquables.
 
Comment avez-vous envisagé la question des directeurs des administrations centrales ? 
Dans l’heure qui a suivi mon arrivée, avant même le choix de mon directeur de cabinet, j’ai reçu tous les directeurs. J’étais novice dans ce milieu et il me fallait comprendre rapidement les problématiques, les enjeux et les urgences. À mon arrivée, 2 postes de directeurs étaient vacants : pénitentiaire, affaires criminelles et grâces. Les personnes chargées de l’intérim souhaitaient être nommées sur ces postes. J’en ai confirmé une sur deux. L’autre poste a été pourvu après l’audition de plusieurs candidats que je ne connaissais pas préalablement. J’ai par ailleurs remplacé au bout d’un an, en septembre 2018, le secrétaire général, un poste d’autant plus important que les directions du ministère de la Justice ont longtemps fonctionné en silos, chacun défendant son pré carré à fleuret moucheté dans le bureau du ministre. Le secrétaire général doit jouer un rôle central pour des dossiers transverses importants, comme le numérique. Et il a joué un rôle essentiel en périodes de crise, notamment sanitaire. J’ai enfin opéré un changement à la direction des affaires civiles et du sceau deux ans après mon arrivée, en juin 2019, pour donner une impulsion nouvelle. Globalement, je n’ai jamais été brimée dans les choix que j’ai pu faire. A contrario, je n’ai reçu aucune injonction au changement en la matière, ni de l’Élysée ni de Matignon. On a pu me souffler quelques noms de personnes que j’ai reçues, mais sans insister. Le président de la République a pu lui aussi recevoir quelques candidats pour certains postes importants pour le fonctionnement de l’État, ce qui me semble logique.

Tout ministre reste soumis à un réseau d’influences : à ce qu’il entend au gré des personnalités qu’il rencontre, aux analyses de son propre cabinet et à celles de ses administrations.


 
Existait-il une volonté politique, à l’Élysée et à Matignon, de renforcer le secrétaire général parmi les directeurs ? 
Je n’ai pas perçu une telle demande, mais j’en ai ressenti le besoin comme tel. Pour la réforme des peines opérée en 2019, par exemple, il fallait que plusieurs directions travaillent ensemble pour en évaluer tous les paramètres et pour en faire partager la logique aux différents intervenants. Pour gérer les conséquences de la crise du Covid, il fallait également un point nodal pour avancer efficacement. Le secrétariat général doit jouer ce rôle de coordination et d’impulsion.
 
Une réduction du cabinet à 10 membres renforce-t-elle le rôle politique des directeurs d’administration centrale ?
Pour moi, un directeur d’administration centrale doit être politique au sens où il traduit la volonté du ministre. Sur une base rationnelle, le directeur a l’expertise que ne possède pas le ministre. C’est par exemple le directeur des affaires civiles et du sceau qui sait si la réforme de la responsabilité civile, dans les cartons depuis un certain temps et qui devra nécessairement aboutir, est prête ou non. C’est lui qui sait et peut dire au ministre : « Si vous voulez la reprendre politiquement, voici ce que je vous conseille de faire pour la réactualiser ». Il appartient au ministre de dire s’il veut aller dans cette direction et au directeur de dire à quelles conditions c’est réalisable.   


 
Un ministre qui n’est pas expert de son sujet est-il prisonnier de la grille de lecture que lui livre son cabinet ? 
Pour répondre, il faut d’abord rappeler que les choix politiques d’un ministre sont guidés par l’action et le programme du Président et du Premier ministre. Pour ce qui me concerne, j’ai un parcours de professeure des universités en droit qui me permettait de comprendre les grands enjeux, mais pas de maîtriser la technicité de tous les sujets. J’étais par ailleurs plus à l’aise en droit public et moins familière du droit privé malgré l’expérience de la diversité vécue au Conseil constitutionnel ! Or au ministère, les dossiers de droit pénal ou civil sont nombreux. Techniquement, je n’avais pas de compétences particulières si ce n’est celle de pouvoir comprendre. Dès lors, il n’y a que deux solutions pour forger cette nécessaire indépendance d’esprit au moment de la décision : l’écoute et le travail. Tout ministre reste soumis à un réseau d’influences : à ce qu’il entend au gré des personnalités qu’il rencontre, aux analyses de son propre cabinet et à celles de ses administrations. C’est dans cet entrelacs d’influences multiples que le ministre va opérer ses choix. Plus le ministre rencontre de personnalités, moins le cabinet a la possibilité de « faire écran », comme on le dit trop souvent.  

Avez-vous eu le sentiment d’un « cabinet écran » ? 
Je n’ai pas eu cette sensation. Globalement, j’ai assez souvent relevé une analyse partagée entre cabinet et administration, dont je faisais ensuite mon miel. Mais parfois, des recommandations d’actions politiques divergentes entre les directions et le cabinet pouvaient me parvenir. Dans ce cas, l’arbitrage m’incombait. Je pense par exemple à la question de l’organisation territoriale de la justice, où l’administration avait en magasin depuis longtemps des cartes qui impliquaient des évolutions fortes pour certaines juridictions. Cette analyse convainquait une partie du cabinet et pas l’autre. J’ai tranché. Au fond, je pense que la première mission d’un ministre reste de jauger l’acceptation politique de telle ou telle décision. L’administration, et parfois même le cabinet, n’ont pas toujours ce ressenti. Ainsi, pendant la crise du Covid, au cours de laquelle une partie du personnel judiciaire ne pouvait plus accomplir sa tâche en raison des impératifs de santé publique, nous avons estimé nécessaire de revoir certains aspects de la politique de détention provisoire. Il était en effet, à ce moment précis, difficile d’organiser des débats contradictoires dans les délais initialement prévus par les textes. Le non-respect de ces délais aurait pu conduire à la remise en liberté de certains détenus dangereux. Nous avons donc décidé, durant le temps du premier confinement, d’assouplir les conditions dans lesquelles le non-respect des délais entre le mandat de dépôt et l’organisation du débat contradictoire devant le juge pouvaient conduire à des remises en liberté en rallongeant ces délais. Cette décision, qui pouvait être analysée comme attentatoire aux libertés, a progressivement suscité une polémique dans le milieu judiciaire. Rétrospectivement, je pense avoir mis trop de temps à maîtriser certains aspects ultratechniques de ce process pour être capable de dire d’entrée de jeu : ce point-là ne passera pas politiquement. Je donne cet exemple pour signifier que la maîtrise technique d’un dossier est une condition indispensable à l’appréciation de son acceptabilité politique. Le ministre doit être en capacité de mesurer l’acceptabilité d’une décision, soit par lui-même, soit avec l’appui de ses services ou de son cabinet. 

Ce besoin de maîtriser la technicité et la logique de dépendance qu’il implique ne placent-il pas le ministre en situation de faiblesse ? 
Celui qui a le besoin de comprendre n’est jamais en position de faiblesse. Pas vis-à-vis de son propre cabinet en tout cas. Ou alors si le ministre le ressent comme tel, c’est qu’il ne fait pas confiance à son cabinet… Ce travail autour de la maîtrise technique des sujets, des textes reste indispensable, car il permet ensuite de pouvoir en défendre l’économie à l’extérieur de manière irréprochable, notamment au Parlement. 

Du point de vue des objectifs, quels rapports entreteniez-vous avec le président de la République et le Premier ministre ? 
J’ai reçu une lettre de mission signée du Premier ministre [Édouard Philippe, ndlr]. Un cadre était donc posé, même s‘il n’a pas toujours été complètement respecté au fil des événements du quinquennat. Le Premier ministre me faisait des retours, de façon régulière. Nous nous voyions très régulièrement, en présence de nos directeurs de cabinet, une fois tous les quinze jours, avec un ordre du jour fixé pour l’essentiel par mes soins. Il arbitrait politiquement un certain nombre de choses. Le Premier ministre a également procédé à une évaluation globale de mon travail un an environ après ma lettre de mission, ce qui, dans mon cas, a constitué une réassurance. Au début du quinquennat, j’ai eu des rendez-vous fréquents avec le Président, environ un tous les mois pendant un an. Puis je pense qu’il a décidé de réorganiser son travail et, comme pour un certain nombre de ministres, les rendez-vous se sont espacés. Il me voyait ponctuellement, en fonction des besoins et des sujets, ce qui est logique.

Le travail interministériel est une nécessité : on n’agit bien dans sa partie que si l’on comprend le tout

Dans cette logique « macronienne » qui vise à raccourcir les lignes hiérarchiques et à disrupter, à quel niveau gagne-t-on à diversifier les profils : au niveau des membres du cabinet ou à celui des directeurs d’administration centrale ? 
Toute société gagne à s’appuyer sur la richesse de ses composantes, d’où qu’elles viennent. Mais il est, de mon point de vue, un élément essentiel concernant les directeurs d’administration centrale : ils doivent avoir une force d’analyse liée à des compétences solidement acquises. La capacité à décortiquer un dossier sur le plan technique, par exemple, est un atout clé. Si l’on vous explique que l’intendance suivra alors que ce n’est pas vrai, les choses ne peuvent pas marcher, les politiques ne peuvent pas être correctement mises en œuvre. Notre pays a, de ce point de vue, la chance d’avoir une haute fonction publique d’une qualité exceptionnelle. Il revient au cabinet d’avoir une vision plus politique et de présenter une diversité dans sa composition et dans son approche. Cette diversité est essentielle au niveau des cabinets. Le Président a également fait part de sa volonté de diversifier le sommet des administrations. C’est parfaitement envisageable à condition, bien sûr, de ne pas diminuer les exigences requises et de ne pas ôter la spécificité de certains métiers. 

Quel regard portez-vous sur le travail interministériel, que le gouvernement voulait améliorer par davantage de coopération entre les ministères ? 
Le travail interministériel est une nécessité : on n’agit bien dans sa partie que si l’on comprend le tout. D’ailleurs, le ministère de la Justice est particulièrement impliqué dans ce travail interministériel fécond. J’ai ainsi beaucoup collaboré avec mes collègues ministres sur différents sujets transversaux : avec le ministre de la Santé sur la PMA en raison des questions de filiation, avec le ministre du Logement sur la lutte contre les marchands de sommeil, avec les ministres de l’Éducation et de l’Intérieur sur la lutte contre les violences en bandes organisées, avec de nombreux ministères sur la lutte contre les violences faites aux femmes, etc. L’interministérialité est donc intrinsèquement liée au travail gouvernemental. Matignon joue un rôle central de ce point de vue. Matignon est doté d’un cabinet conséquent mais ne peut pas s’appuyer sur une administration en propre. Les commandes adressées aux cabinets des ministres sont donc nombreuses. Au quotidien, j’ai parfois constaté une exaspération amicale de mon cabinet par rapport aux multiples demandes émanant des collaborateurs du Premier ministre. Cette situation était facilitée par d’excellents rapports humains. L’organisation globale des réunions interministérielles (RIM) reste très consommatrice de temps, sans que l’on soit vraiment certain de leur efficacité. Mais à vrai dire, je voyais peu le déroulement des choses à ce niveau, car ces RIM restent du ressort des membres du cabinet, notamment du directeur, et de la hiérarchie des administrations centrales. En revanche, j’ai pu constater que le nombre très important de RIM – plusieurs par jour – impactait énormément l’agenda des membres de mon cabinet. J’ai interrogé mon cabinet à plusieurs reprises sur le processus d’organisation des prises de position au sein des RIM s’agissant de points politiquement importants. Les RIM tranchent entre différentes hypothèses ; par conséquent, les positions politiques de la Justice, comme de tout autre ministère, tenues dans cette enceinte, doivent être clairement précisées à l’avance, lorsqu’elles relèvent du niveau ministériel. Je fais ici référence non pas aux positions du ministère sur des textes qu’il portait en propre, mais aux textes portés par d’autres ministères et sur lesquels nous étions « concourants » pour des points très précis. J’ai dû me battre à une ou deux reprises, notamment au moment de l’élaboration de textes sur l’immigration portés par le ministère de l’Intérieur. J’ai compris, progressivement, que ce mécanisme supposait de ma part, et de celle du cabinet, une réelle anticipation ministérielle. Cette logique d’anticipation n’est, me semble-t-il, pas toujours perçue, mais il faut bien comprendre ce phénomène et organiser les choses en conséquence.  

Propos recueillis par Pierre Laberrondo


Nicole Belloubet, en quelques dates
1990 Docteure en droit (université Paris-I) 
1992 Agrégée de droit public
1995 Directrice de la recherche et des publications de l’Institut international d’administration publique
1997 Rectrice de l’académie, chancelière de l’université de Limoges
2000 Rectrice de l’académie, chancelière de l’université de Toulouse
2008 Première adjointe (PS) au maire de Toulouse 
2010 Première vice-présidente (PS) du conseil régional de Midi-Pyrénées, chargée de l’éducation, de l’enseignement supérieur et de la recherche
2013 Membre du Conseil constitutionnel, nommée par le président du Sénat
2015 Présidente du conseil d’administration de Sciences Po Toulouse
2017 Garde des Sceaux, ministre de la Justice (jusqu’en 2020).
 

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