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Interministériel : l’efficacité du travail collectif en question

La mobilisation générale décrétée au début du précédent quinquennat n’a pas permis d’améliorer substantiellement les pratiques interministérielles. L’organisation du jeu collectif reste une gageure.

L’hôtel de Matignon.

En 2017, le nouveau pouvoir vainqueur face à l’extrême droite n’a qu’un mot à la bouche : l’efficacité. Pour lutter contre le sentiment d’impuissance publique, il convient d’agir différemment au sein de l’État, et notamment de mieux s’organiser en interne. "La collégialité implique que chacun de vous, sur les dossiers dont il a la charge, cherche d’abord à s’entendre avec ses collègues avant de recourir à un arbitrage de ma part, écrit dès le 24 mai le Premier ministre Édouard Philippe aux membres de son gouvernement dans une circulaire. L’excès de demandes d’arbitrage est une source de dysfonctionnements déjà ancienne et traduit de faibles capacités internes de négociation ainsi qu’une mauvaise appréhension des modes de travail collectifs." 

Pour un chef de gouvernement français, cette séquence constitue un passage quasi obligé. "J’insiste sur la nécessité d’une discussion interministérielle préalable à la saisine éventuelle de mon cabinet. (…) Je ne souhaite pas trancher des divergences portant sur des aspects secondaires de l’activité gouvernementale et vous invite à les régler entre vous", écrivait déjà Lionel Jospin dans une circulaire du 6 juin 1997. De tous temps, la coordination du travail interministériel a représenté un défi. En mai 2017, la réduction des cabinets ministériels, par décret, à 10 membres – un signe clair d’autorité – augure d’une ère nouvelle et nourrit des espoirs de changement. Édouard Philippe, qui n’a jamais été ministre auparavant, doit imprimer sa marque. 

Tous sauf un

Pour progresser collectivement, un double mouvement de convergence doit s’opérer : le cabinet de Matignon doit avoir envie de lâcher la bride et de leur côté, les ministères doivent démontrer qu’ils peuvent être responsabilisés. L’un se nourrit de l’autre. En l’occurrence, aucune rupture significative avec les années passées n’a vraiment été observée dans cette pratique du pouvoir, très difficile, par nature, à faire évoluer. Les chiffres donnent certaines indications. On recensait 1 840 réunions interministérielles (RIM, destinées à arbitrer les différends) en 2003, 862 en 2014… et 950 réunions convoquées pour le seul premier semestre de 2018 contre 346 au premier semestre 2017. Bien sûr, la force du changement macronien et l’ampleur des chantiers menés peuvent expliquer une partie de l’inflation, mais pas en totalité. Au cœur de la machine, certains signes alertent. Très vite, une bizarrerie commence à chiffonner la majorité des directeurs de cabinet ministériel, lesquels s’en émeuvent lors d’un séminaire sur le travail interministériel organisé par Matignon en 2018. Tout le monde a réalisé un effort de réduction des cabinets… sauf le premier d’entre eux ! 

À rebours des directions prises par les ministères, Matignon a conservé un format, grosso modo, de 60 conseillers, qui étaient en outre rapprochés, par pôles, de certains conseillers de l’Élysée. "Sur un sujet donné, il existait souvent plus de conseillers dans ces pôles que dans le cabinet du ministère concerné ! lâche Michèle Pappalardo, ancienne directrice de cabinet de Nicolas Hulot au ministère de la Transition écologique et solidaire. Cette organisation déséquilibrée a nourri l’inflation du nombre de RIM." "La disproportion des forces est moins en cause que la présence d’une machine large qui a généré sa propre activité, note un haut fonctionnaire de Bercy. Objectivement, il faut recaler le partage des rôles entre le Premier ministre et ses ministres. Il faut avoir une bride plus large sur les ministres et un PM [Premier ministre, ndlr] qui porte la cohérence globale mais pas les thématiques propres aux ministères, les arbitrages sur des gros sujets et pas des petits sujets. Mais je reconnais que c’est plus facile à dire qu’à faire."

Surcroît de commandes

La puissance de feu donnée au cabinet vient sans doute en partie de la volonté de compenser une faiblesse institutionnelle. Car Matignon reste par nature un tigre administratif de papier. Le Premier ministre est constitutionnellement le chef de l’administration (article 21) mais il n’a, dans les faits, aucune autorité fonctionnelle. Ce qui l’oblige à passer sans cesse commande aux cabinets de ses ministres pour se faire une idée précise sur les dossiers techniques et pouvoir trancher les désaccords entre eux dans le cadre des RIM. Dès les premiers mois de 2017, la dissymétrie des cabinets (60 membres versus 10) engendre un surcroît de commandes, d’autant que l’équipe de ce Premier ministre entend entrer dans les détails. "L’équipe d’Édouard Philippe avait quand même une approche très technocratique, elle voulait tout voir, relève une directrice d’administration centrale. Celle de Jean Castex fait davantage confiance.""Faire confiance à l’administration centrale en réduisant nos propres cabinets avait pour corollaire que Matignon fasse confiance aux ministères et ne soit pas trop sur leur dos, complète un autre ancien directeur de cabinet. De ce point de vue, le sentiment était assez unanime dans les ministères… "   

Dans son approche, Matignon tente pourtant d’instiller un nouvel état d’esprit : les RIM ne doivent plus constituer des lieux d’affrontement mais des enceintes dans lesquelles chacun cherche à convaincre l’autre que sa solution est la meilleure. Au fil des RIM, des évaluations, des scénarios, des études d’impact et des statistiques sont présentés pour conforter les arguments de chacun. Pour trancher, plusieurs RIM sont nécessaires. "Cette méthode n’est pas en soi critiquable, mais malgré tout source d’épuisement au niveau collectif", raconte Michèle Pappalardo. C’est qu’une RIM nécessite du temps de préparation et de participation. "L’organisation globale des RIM reste très consommatrice de temps, sans que l’on soit vraiment certain de leur efficacité", note ainsi avec circonspection l’ex-garde des Sceaux Nicole Belloubet.

Les expressions « RIM » ou « travail interministériel » cachent toute une diversité de situations. Une partie de ce travail a trait à des sujets politiques qui ne peuvent être contournés : préparer la position du gouvernement sur les amendements déposés par le Parlement sur un projet de loi, trancher un différend entre deux ministères. Ces points sont en général traités en RIM formelles avec, à leur issue, une décision. D’autres RIM dites informelles permettent de poser les jalons d’une discussion à venir ou de plancher sur un sujet ponctuel.

Dimension politique

Dans certains cas, une RIM informelle sera suivie, plus tard, de RIM dites formelles qui viendront acter des décisions. Les RIM informelles peuvent permettre de préparer un discours du Premier ministre ou une intervention du président de la République, de réfléchir sur un projet, de partager des informations, des chiffrages, la première rédaction d’un texte, des réactions d’acteurs. "Dans les dérives que j’ai pu observer, les RIM informelles sont bien le principal problème : c’est, la plupart du temps, une source de dysfonctionnement, de ralentissement, et même de déresponsabilisation potentielle si un ministère se laisse faire", juge Antoine Foucher, ancien directeur de cabinet de Muriel Pénicaud au ministère du Travail.

"Il y a, bien sûr, un nécessaire partage de l’information et besoin d’alignement", explique-t-il, mais la frontière avec l’intrusion dans le travail d’un ministère reste des plus ténues. "Il ne faut pas sous-estimer la dimension politique de certains dysfonctionnements administratifs, analyse Antoine Foucher. Matignon a parfois besoin de micro-manager un ministère car le ministre et son cabinet ne sont pas à la hauteur, ou freinent l’application d’un arbitrage ; il arrive aussi qu’un ministère lui-même demande à Matignon de rentrer dans un dossier pour assumer, à sa place, une décision difficile…" Pour lui, formaliser davantage le processus de convocation des RIM et partant, l’alourdir, pourrait constituer une innovation susceptible de générer un changement de comportement de part et d’autre. Bien sûr, les conflits d’ordre budgétaire – une part substantielle du contentieux – demeureront. 

Dans ce jeu de rôles complexe, les administrations des ministères jouent un rôle non négligeable car une part du travail interministériel reste consacrée au traitement des conflits du « petit quotidien » des directeurs d’administration centrale (DAC) des différents ministères. Plusieurs directeurs le disent : un conflit administratif se règle facilement si les acteurs se connaissent personnellement ou ont déjà travaillé ensemble. Un cas de figure peu fréquent. Solliciter la convocation d’une RIM auprès de son directeur de cabinet peut dès lors permettre d’accélérer la résolution du litige, surtout si la partie « adverse » a opté pour une stratégie de guerre d’usure. Mais pour quel résultat ?

"La convocation de la RIM a déjà cristallisé les positions des ministères, note un ancien DAC de l’ère Macron. Vous n’allez pas en RIM sans vous faire cornaquer par votre ministre, ça veut dire que la position a été durcie en chemin. La solution dégagée en RIM résulte davantage d’un rapport de force politique et institutionnel entre ministères que d’une réflexion construite en fonction de la rationalité du problème. La RIM n’est pas propice à un climat serein de travail."

L’autorité morale du SGG

Pour ce haut fonctionnaire, une partie des bisbilles entre directeurs devrait être traitée sur le plan administratif et bien davantage en amont, avant que les positions ne s’exacerbent et que les litiges ne remontent au niveau des cabinets ministériels. "Le secrétaire général du gouvernement (SGG) est le seul à disposer d’une autorité morale incontestable au sein de l’administration, relève un ancien DAC et membre du Conseil d’État. Le SGG, même s’il remplit certaines fonctions croissantes en matière d’animation de l’encadrement supérieur, reste aujourd’hui beaucoup trop dans une approche juridique de ses missions… et c’est un conseiller d’État qui vous le dit ! D’un rôle de censeur a posteriori, il pourrait évoluer et tenir un rôle de conseiller opérationnel a priori. D’ailleurs, ça ne me choquerait pas que le SGG soit dirigé par une personnalité extérieure au Conseil d’Etat. Je n’ai pas de religion...”

Des innovations ont vu le jour sous le gouvernement Valls, comme les consultations interministérielles dématérialisées. Un format souple pour traiter les petits enjeux, par exemple en matière d’élaboration des textes sur la fonction publique déjà pour partie traités en amont. Mais au-delà des améliorations du cadre d’organisation, plusieurs hauts fonctionnaires insistent sur la nécessité d’insuffler un état d’esprit plus collectif à tous les niveaux, politique comme administratif. Un ancien directeur de cabinet du pôle régalien met en avant le besoin croissant d’un changement dans les comportements. Il conviendrait, selon lui, de faire évoluer le positionnement de chacun dans le jeu collectif. "Pour être efficace, il ne faut pas se situer dans un jeu de rôles, mais simplement assumer son rôle, analyse-t-il. Si demain la panification écologique devient centrale, par exemple, il faudra que chacun intègre dans sa propre stratégie ces priorités-là et se dise non pas “en quoi ce projet est-il un problème pour moi ?” mais plutôt “comment puis-je apporter une solution à mon niveau et en faire un atout ?” " Tout un programme sur l’état idéal du monde.

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