La réforme de la haute fonction publique s’est invitée dans le débat public, avec ses impacts sur le corps diplomatique et sur le corps préfectoral. Cela peut-il jouer lors du vote du second tour ?
C’est une thématique qui est revenue dans l’actualité avec la publication, ces derniers jours, de décrets concernant la suppression des corps préfectoral et diplomatique. Mais cela n’a pas véritablement “infusé” dans le débat politique et il n’y a pas eu de dynamique de campagne relative à la question de la haute fonction publique. Marine Le Pen s’est, certes, emparée du sujet pour dénoncer cette réforme de la haute fonction publique sur laquelle elle reviendra si elle est élue, voulant certainement montrer sa volonté de travailler avec les hauts fonctionnaires. Elle a ainsi régulièrement souligné leurs compétences et leur savoir-faire, alors que le rôle joué par les cabinets de conseil s’est posé récemment dans le débat. Le camp d’Emmanuel Macron a, lui, défendu sa réforme. Mais cela n’a pas été un marqueur de campagne. D’ailleurs, le sujet n’a pas été abordé lors du débat de mercredi soir entre Emmanuel Macron et Marine Le Pen. Il n’y aura pas eu de débat de fond, structurel, sur cette réforme
Au-delà, les enjeux de la fonction publique ont été peu abordés, alors même que celle-ci a été en première ligne depuis deux ans et le début de la crise sanitaire. Comment l’expliquer ?
On aurait pu en effet penser, dans le contexte de la crise sanitaire, que la place et le rôle de l’État, plus largement de la refondation de l’État providence et de ce que certains appellent “l’État producteur”, auraient été au cœur de la campagne. C’est un enjeu central pour les années à venir, mais cela été évoqué dans le débat public de manière très secondaire. C’est surprenant. Mais cette campagne a été tellement particulière, avec le contexte pandémique, international… Elle a été parasitée. Bien sûr, l’avenir des hôpitaux et de notre modèle de santé publique a été évoqué, mais la réforme de l’État a été peu abordée alors qu’elle avait sensiblement rythmé les campagnes de 2007 – avec ce qui deviendrait la Révision générale des politiques publiques (RGPP) – et de 2012.
Pourtant, après la RGPP du quinquennat Sarkozy, la Modernisation de l’action publique du quinquennat Hollande et le programme Action publique 2022 du dernier quinquennat, les deux finalistes ont évoqué en substance la nécessité d’un nouveau programme de transformation publique, avec la question des déficits publics qui se posera dans les mois à venir…
Les enjeux de “pesanteur” bureaucratique ont certes été abordés, notamment par Valérie Pécresse, qui proposait au début de sa campagne de supprimer 150 000 à 200 000 postes de fonctionnaires. Mais cela n’a absolument pas pris dans le débat politique. Le sujet n’en demeure pas moins central, alors que nous vivons un tournant néokeynésien. La réforme de l’État a pu apparaître comme une problématique en décalage avec les aspirations conjoncturelles des citoyens, je pense en particulier au pouvoir d’achat mais surtout au “besoin ardent d’État” dans un contexte post-pandémie. Les deux finalistes savent qu’ils devront s’atteler à une réforme ambitieuse de l’action publique dans le quinquennat à venir. La haute fonction publique vient pourtant de subir des réformes d’ampleur. La suppression de l’ENA a ainsi été mise en œuvre, ce qui était un serpent de mer de la vie politique depuis le milieu des années 1980 – rappelons-nous ici Jacques Mandrin en 1967 qui fut le premier à dénoncer dans son ouvrage L’énarchie ou les mandarins de la société bourgeoise –, les corps prestigieux de la préfectorale et de la diplomatie se sont aussi officiellement éteints avec les décrets des 6 et 17 avril. Des décisions en rupture avec ce qui a été fait jusqu’alors. Elles impacteront la gestion publique des années à venir. Certainement que la méthode pour transformer l’action publique changera.
Ce décret qui supprime le corps des préfets et des sous-préfets est un “décret de papier” car sur le fond, ils conservent beaucoup de leurs prérogatives.
Quels pourraient justement être les nouveaux leviers et les nouvelles méthodes pour réformer le secteur public ?
Je pense que la réforme s’appuiera davantage sur un dialogue continu et soutenu avec les acteurs publics, les agents, les organisations syndicales, avec notamment la recherche du compromis, du consensus… Une autre manière de réformer, dépassant le cadre du secteur public, avec des ponts en direction des citoyens. Les conférences de consensus et les jurys citoyens ont été évoqués pendant la campagne. Au-delà, c’est d’une autre manière de faire de la politique dont il s’agit. Mais y aura-t-il, dans les faits, une véritable rupture ? Car entre les discours et la réalité, les choses peuvent changer.
Vos travaux de recherche portent en particulier sur l’évolution du corps préfectoral. Quels sont les impacts possibles à venir au sein de ce corps avec la mise en œuvre de la réforme de la haute fonction publique ?
Le corps des préfets a été surpris et chagriné de l’annonce de sa suppression et de sa fusion au sein du corps interministériel des administrateurs de l’État. C’est un corps qui s’exprime peu publiquement, mais il y a eu des remous très importants en coulisses, au cœur même du ministère de l’Intérieur. Les choses se sont un peu apaisées ces derniers mois. Car à y regarder de près, le décret du 6 avril qui officialise l’extinction du corps préfectoral et la fonctionnalisation des préfets et des sous-préfets préserve leur filière métier, avec une série de dispositions spécifiques pour les nominations, les classements, la gestion des emplois… Cela sanctuarise la carrière préfectorale. D’une certaine manière, le décret du 6 avril crée un corps dans le corps. Il faudra voir bien sûr à l’usage, dans les mois et les années à venir. Bien sûr, il n’y a plus officiellement de corps préfectoral. Mais les dispositions sont tellement spécifiques que l’essentiel est préservé. Même la nouvelle règle des neuf années consécutives maximum d’exercice des fonctions de préfet et de sous-préfet ne devrait pas fondamentalement transformer le métier. Emmanuel Macron a par ailleurs annoncé aux maires la réouverture de sous-préfectures, ce qui est assez inédit si l’on regarde la transformation de l’État telle qu’elle a été menée dans ces dernières décennies. Il est rare de revenir sur des décisions prises : quand, depuis un siècle et la réforme Sarraut de 1926, des sous-préfectures ont été supprimées, elles n’ont jamais rouvert par la suite, sauf cas particuliers. C’est une manière de dire aux préfets et sous-préfets : “vous êtes les acteurs incontournables de la mise en œuvre de l’action publique”. Finalement, ce décret qui supprime le corps des préfets et des sous-préfets est un “décret de papier” car sur le fond, ils conservent beaucoup de leurs prérogatives. Par ailleurs, le corps des préfets est certainement l’un des grands corps qui s’est le plus transformé et ouvert depuis vingt ans. Aujourd’hui, 52% des préfets sont issus des administrateurs civils de l’ENA, alors qu’ils étaient encore proches des 75% dans les années 2000. Le corps s’est par ailleurs féminisé, avec quelque 28 % de femmes. C’est enfin l’un des corps de la haute fonction publique qui a mis en place une vraie culture de l’évaluation – je pense ici au rôle prépondérant du Conseil supérieur de l’appui territorial et de l’évaluation (Csate). Cela témoigne des évolutions profondes de la haute fonction publique depuis vingt ans, contrairement à une petite musique que l’on entend encore trop souvent. Dans la diplomatie, c’est un peu différent : ce corps a sans doute moins évolué et la réforme actuelle les percute certainement plus fortement.
